Stanowisko JM Rektor prof. dr hab. inż. Celiny M. Olszak dot. konsolidacji uczelni

Debata o przyszłości śląskich uczelni w ostatnim czasie wyraźnie zyskała na intensywności. Coraz częściej pojawiają się głosy wskazujące, że należałoby rozważyć konsolidację instytucji akademickich, aby stworzyć jeden silny podmiot zdolny do konkurowania w skali krajowej i międzynarodowej. Takie tezy warto traktować poważnie, ale jednocześnie podchodzić do nich z profesjonalizmem i szacunkiem dla złożoności całego systemu kształcenia. Każda decyzja dotycząca struktury szkolnictwa wyższego niesie bowiem daleko idące konsekwencje, zarówno organizacyjne, finansowe, społeczne, jak i akademickie. Dlatego dyskusja o konsolidacji powinna opierać się na solidnych danych, rzetelnych analizach trendów międzynarodowych oraz świadomości krajowych uwarunkowań. Dopiero w takim kontekście można rozważać, jakie rozwiązania będą dla Śląska naprawdę korzystne.

Czym jest konsolidacja uczelni? Definicje i ramy prawne

Mówiąc o konsolidacji uczelni, warto odwołać się do praktyki stosowanej w polskim szkolnictwie wyższym oraz do rozwiązań wykonawczych regulujących przekształcenia uczelni publicznych. W praktyce administracyjno-prawnej "konsolidacja" jest rozumiana jako proces obejmujący:

• połączenie co najmniej dwóch uczelni,
• wygaśnięcie ich dotychczasowej osobowości prawnej,
• powołanie jednego nowego podmiotu,
• centralizację struktur zarządczych, procesów finansowych, kadr, administracji, badań i dydaktyki.

Jest to więc rozwiązanie o charakterze głęboko reorganizacyjnym, zasadniczo różne od współpracy, federacji czy wspólnych projektów. W polskich realiach formalnych przekształcenia tego typu są realizowane w oparciu o:

• rozporządzenia określające tryb tworzenia, łączenia i przekształcania uczelni publicznych,
• decyzje ministra właściwego ds. szkolnictwa wyższego,
• indywidualne akty wykonawcze powołujące lub przekształcające uczelnie.

Warto dodać, że obowiązujące rozporządzenia przewidują możliwość uzupełnienia subwencji do 110% sumy subwencji dotychczasowych uczelni w roku po połączeniu. Jednak mechanizm ten trudno uznać za pełnowartościowe rozwiązanie systemowe. Po pierwsze, wzrost subwencji nie jest gwarantowany automatycznie, lecz uzależniony od decyzji ministra. Po drugie, 10% stanowi instrument krótkookresowy, niewspółmierny do wieloletnich kosztów integracji struktur, standaryzacji systemów, ujednolicania procedur, inwestycji IT, reorganizacji kadr czy procesów zmian programowych. Po trzecie, nie zawiera żadnych rozwiązań chroniących interesy pracowników, doktorantów, studentów oraz jednostek naukowych, które w wyniku fuzji mogą utracić swoją pozycję, rangę lub funkcję.

Innymi słowy, choć w przestrzeni publicznej pojawia się narracja o „premiowaniu konsolidacji”, realne zapisy ustawowe mają charakter raczej symboliczny i nie tworzą spójnego modelu finansowania dużych reorganizacji. W krajach, które przeprowadzały twarde fuzje, wsparcie finansowe było nie tylko wielokrotnie większe, ale także długoterminowe i obejmowało pełne programy osłonowe. W Polsce takich gwarancji nie przewidziano. Oznacza to, że:

• odpowiedzialność za koszty i ryzyka konsolidacji ponoszą przede wszystkim uczelnie,
• proces wymaga wieloletnich nakładów,
• skutki są praktycznie nieodwracalne.

Kierunki rozwoju szkolnictwa wyższego w Europie

Europa nie jest przestrzenią gdzie dominują trendy w zakresie procesów konsolidacji uczelni. Od 2000 roku EUA odnotowała około 129 procesów integracyjnych, z czego tylko niewielka część była pełnymi fuzjami. Przy około 5000 uczelni oznacza to, że konsolidacja jest zjawiskiem rzadkim. W wielu dużych systemach szkolnictwa wyższego w Europie, takich jak: niemiecki, holenderski, hiszpański czy austriacki, nie przeprowadzono w ostatnich dwóch dekadach żadnej twardej konsolidacji uczelni. Podobną stabilność strukturalną obserwujemy także w Belgii, gdzie wyjątkiem były jedynie lokalne reformy politechnik w Walonii. Ten obraz pokazuje, że w Europie model głębokich fuzji nie jest ani rozwiązaniem powszechnym, ani uznawanym za warunek wzmacniania potencjału akademickiego. Przeciwnie, większość państw rozwija uczelnie poprzez specjalizację, sieci współpracy i integrację funkcjonalną, pozostawiając ich strukturę organizacyjną nienaruszoną. 

Najbardziej znane projekty konsolidacyjne miały miejsce we Francji, Skandynawii i Estonii. Wnioski z badań OECD i EUA wskazują jednak, że:

• koszty integracji były niedoszacowane,
• okresy destabilizacji trwały nawet 5-10 lat,
• spadała efektywność badawcza,
• pojawiały się konflikty organizacyjne,
• trudności dotyczyły łączenia kultur instytucjonalnych,
• część uczelni po pewnym czasie żałowała decyzji i rekomendowała model federacyjny.

Nieprzypadkowo Francja wstrzymała kolejne fuzje po 2020 roku, uznając, że integracja strukturalna nie spełniła pierwotnych oczekiwań.

Badania pokazują, że europejski mainstream to przede wszystkim:

• federacje,
• sojusze akademickie,
• uniwersytety europejskie (ponad 340 uczelni, niemal żadna nie jest efektem fuzji),
• konsorcja badawcze,
• wspólne szkoły doktorskie,
• współdzielone centra badawcze,
• integracja funkcjonalna (biblioteki, zakup sprzętu, centra IT).

W dyskusjach o przyszłości szkolnictwa wyższego często pojawia się odwołanie do USA, przedstawianych jako przykład kraju, w którym konsolidacje są powszechnym narzędziem wzmacniania pozycji uczelni. Tymczasem rzeczywistość wygląda zupełnie inaczej. Amerykańskie fuzje mają charakter wąski, defensywny i dotyczą wyłącznie określonego segmentu systemu szkolnictwa wyższego. Procesy konsolidacyjne nie dotyczyły dużych uniwersytetów badawczych, czy też uczelni publicznych działających w ramach silnych stanowych systemów edukacji. Konsolidacją były objęte przede wszystkim:

• niewielkie prywatne colleges,
• uczelnie o profilu liberal arts,
• instytucje borykające się z poważnymi trudnościami finansowymi,
• podmioty zagrożone utratą płynności, często z malejącą liczbą kandydatów.

Przewagi największych i najbardziej prestiżowych amerykańskich uczelni nie zbudowano w oparciu o procesy scalania, ale przede wszystkim o strategie finansowania stanowego i filantropię.

Rola rankingów, ewaluacji i jakości badań w debacie o konsolidacji

Dyskusję o modelach rozwojowych uczelni warto odnieść do dwóch kluczowych mechanizmów oceny współczesnego szkolnictwa wyższego: rankingów międzynarodowych oraz krajowej ewaluacji jakości działalności naukowej. Oba te narzędzia często pojawiają się w argumentach na rzecz konsolidacji - jednak w sposób uproszczony i nieuwzględniający rzeczywistych determinant sukcesu.

Rankingi - skala instytucji nie gwarantuje lepszej pozycji

W najbardziej prestiżowych zestawieniach (THE, QS, ARWU) dominują dwie grupy:

1. Uczelnie o wyrazistej specjalizacji i silnym profilu badawczym, często mniejsze niż polskie uniwersytety (np. Sciences Po, Bocconi, ESADE, Aalto, Maastricht).
2. Duże uczelnie z krajów o najwyższych nakładach na naukę (USA, Wielka Brytania, Szwajcaria), lecz funkcjonujące w systemach finansowania, których nie da się porównać z polskim.

Co kluczowe, w rankingach nie liczy się wielkość administracji ani liczba studentów. Decydują przede wszystkim: jakość badań, umiędzynarodowienie, cytowalność, granty oraz infrastruktura naukowa. Konsolidacja sama w sobie nie poprawia żadnego z tych parametrów, a bywa wręcz negatywna lub neutralna.

Doświadczenia francuskich "mega-uniwersytetów" pokazują, że pierwsze miejsca rankingowe osiągają one nie dzięki fuzji, lecz dzięki inwestycjom rzędu miliardów euro, silnemu systemowi grantów oraz konsekwentnej polityce badawczej. W Europie Środkowej i Wschodniej, gdzie finansowanie jest wielokrotnie niższe, najwyżej notowane są uczelnie, które wypracowały unikalne specjalizacje, a nie te, które połączyły struktury.

Ewaluacja - konsolidacja nie poprawia automatycznie wyników dyscyplin

Przepisy ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce jasno wskazują, że ewaluacja odbywa się na poziomie dyscyplin naukowych, nie na poziomie całej uczelni. Oznacza to, że:

• połączenie dwóch jednostek słabszych nie tworzy jednostki mocnej,
• połączenie jednostki mocnej ze słabszą może obniżyć parametry całej dyscypliny,
• każda fuzja wiąże się z koniecznością ponownego tworzenia/rekonfiguracji struktur, co opóźnia możliwości rozwoju naukowego.

Wyniki ewaluacji w Polsce pokazują, że wysokie kategorie przyznawane są uczelniom o klarownym profilu, konsekwentnej polityce publikacyjnej i silnych zespołach badawczych, niezależnie od ich wielkości organizacyjnej. Innymi słowy, liczy się strategia naukowa, nie struktura administracyjna.

Jakość badań i dydaktyki buduje się poprzez autonomię i specjalizację

Współczesne systemy szkolnictwa wyższego premiują wyrazisty profil oraz unikalne kompetencje uczelni. Dlatego największe światowe reformy szkolnictwa wyższego w ostatniej dekadzie, np. niemieckie Inicjatywy Doskonałości, włoskie Investimenti Strutturali, fińskie reformy kampusowe, czy Uniwersytety Europejskie, nie koncentrowały się na fuzjach, lecz na:

• specjalizacji i centrach doskonałości,
• wspólnych projektach badawczych,
• umiędzynarodowieniu,
• współpracy regionalnej,
• konsorcjach międzyuczelnianych,
• interoperacyjności systemów.

Uwarunkowania krajowe - kontekst śląski

Kwestie przywoływane w debacie publicznej jako argumenty za konsolidacją uczelni odnoszą się przede wszystkim do wyzwań systemowych, które dotyczą całej polskiej nauki, a nie wyłącznie jednego regionu. Są to przede wszystkim:

• niekorzystne trendy demograficzne,
• chroniczne niedofinansowanie szkolnictwa wyższego,
• wysoka zmienność regulacyjna,
• specyfika krajowego systemu ewaluacji,
• rosnące koszty działalności operacyjnej uczelni.

Żaden z tych problemów nie może zostać skutecznie rozwiązany poprzez decyzję o administracyjnym połączeniu kilku uczelni w jednym województwie. Konsolidacja, rozumiana ściśle w świetle ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce jako powołanie nowej instytucji i likwidacja dotychczasowych, nie wpływa na demografię, nie zwiększa poziomu finansowania systemowego, nie stabilizuje otoczenia prawnego i nie poprawia zasad ewaluacji. Co więcej, może obniżyć elastyczność działania i utrudnić reagowanie na zmiany, które i tak stanowią duże wyzwanie dla całego sektora.

Region śląski cechuje się przy tym policentrycznym, wieloośrodkowym charakterem rozwoju, opartym na naturalnej współpracy między uczelniami. Jest to unikalny ekosystem akademicki, którego siła wynika z różnorodności profili, komplementarności kompetencji oraz gęstej sieci relacji z otoczeniem społeczno-gospodarczym. W takim układzie profilowanie, specjalizacja i współdziałanie są rozwiązaniami znacznie bardziej adekwatnymi niż unifikacja struktur.

W tym kontekście najbardziej perspektywicznym kierunkiem dla Śląska pozostaje model:

• federacyjny, umożliwiający wspólne działania przy zachowaniu autonomii,
• profilujący, wzmacniający wyraziste specjalizacje poszczególnych uczelni,
• oparty na projektach, budujący potencjał badawczy i dydaktyczny bez kosztów centralizacji,
• wspierający umiędzynarodowienie,
• dzielący zasoby tam, gdzie jest to racjonalne,
• zachowujący autonomię tam, gdzie jest ona warunkiem jakości i efektywności.

To model zgodny zarówno z praktyką europejską, jak i z interesem regionu, który rozwija się dzięki współpracy sieciowej, a nie homogenizacji instytucjonalnej.

Podsumowanie

W dyskusjach o konsolidacji często wskazuje się potencjalne korzyści, jednak większość z nich ma charakter uogólniony i nie jest specyficzna wyłącznie dla modelu twardej fuzji. Warto je zatem uporządkować i odnieść do realiów systemu szkolnictwa wyższego.

Do najczęściej przywoływanych należą:

• uproszczenie struktury zarządzania - możliwe jedynie wtedy, gdy integracja zostanie przeprowadzona w sposób konsekwentny i przy założeniu centralizacji procesów; w praktyce pierwsze lata fuzji oznaczają jednak wzrost złożoności, a nie jej redukcję,
• wspólna infrastruktura badawcza i dydaktyczna - rzeczywiście może zwiększać efektywność, jednak jest w pełni osiągalna również w modelach federacyjnych i konsorcyjnych, bez konieczności znoszenia autonomii uczelni,
• większa rozpoznawalność marki - często wskazywana jako argument "na korzyść", lecz sama zmiana nazwy lub skali organizacji nie wpływa na parametry badań, umiędzynarodowienia czy cytowalności; o sile marki przesądzają przede wszystkim osiągnięcia naukowe i kapitał intelektualny. Co więcej, wymuszałoby to konieczność budowania wizerunku zupełnie nowej marki, nowego podmiotu.

Co ważne, wszystkie powyższe efekty można uzyskać również bez konsolidacji strukturalnej, poprzez współdzielone centra kompetencji, wspólne projekty, federacje czy sojusze, a zatem mechanizmy, które są standardem w Europie.

Znacznie poważniejsze są jednak ryzyka, wielokrotnie opisywane w analizach OECD, EUA. To one powinny stanowić główny punkt odniesienia w każdej odpowiedzialnej dyskusji o twardej fuzji. Najczęściej wskazywane zagrożenia to:

• gwałtowny wzrost kosztów administracyjnych i konieczność wieloletniego finansowania procesów integracyjnych,
• długotrwałe okresy destabilizacji, obejmujące administrację, kadry, proces dydaktyczny oraz działalność naukową,
• rozmycie profilu i tożsamości dyscyplin, co może osłabić wyniki ewaluacji,
• obniżenie elastyczności strategicznej, utrudniające szybkie reagowanie na zmiany w otoczeniu,
• osłabienie współpracy z samorządami i biznesem, zwłaszcza w regionach policentrycznych,
• ryzyka personalne i organizacyjne - odpływ kadry o najwyższych kompetencjach, konflikty kulturowe i trudności integracyjne,
• spadek morale pracowników wynikający z niepewności zatrudnienia oraz poczucia utraty tożsamości instytucjonalnej,
• utrata konkurencyjności w krótkiej i średniej perspektywie, zanim procesy konsolidacyjne zostaną domknięte.

Doświadczenia innych krajów wskazują, że koszty i ryzyka twardych fuzji są pewne i natychmiastowe, natomiast potencjalne korzyści - niepewne i odłożone w czasie.

Konkludując, doświadczenia światowe jasno pokazują, że twarde fuzje rzadko prowadzą do szybkiej poprawy jakości badań, dydaktyki czy pozycji międzynarodowej. W warunkach polskich, przy braku długoterminowych mechanizmów finansowania i gwarancji stabilności, ryzyka takiej decyzji przewyższają potencjalne korzyści. Dlatego najbardziej odpowiedzialną drogą dla Śląska jest model współpracy, który wzmacnia uczelnie bez utraty ich tożsamości.